Reacties
Walter Dresscher, De leraar als werknemer en als professional: hoe zeggenschap kan bijdragen aan goed onderwijs.
De leraar als werknemer en als professional: hoe zeggenschap kan bijdragen aan goed onderwijs.
Walter Dresscher¹
Regelmatig verschijnen er in de media kwesties waarbij de zeggenschap in het onderwijs in het geding is. In het primair onderwijs bijvoorbeeld is een debat over de schooltijden afgesloten met wetgeving, en meer recentelijk is er door de wetgever bepaald dat scholen verplicht zijn kinderopvang aan te bieden waarbij de kosten voor rekening van de ouders zijn. In het voortgezet onderwijs werd onlangs door de tweede kamer bepaald dat een schooljaar 39 lesweken dient te tellen. Dit was de uitkomst van een discussie waarbij ouders aandringen op zo min mogelijk lesuitval en waartegen scholen aanvoeren dat de gegroeide praktijk een veel lager aantal weken behelst, dat lessen maar een onderdeel vormen van het onderwijsaanbod, en dat nieuwe onderwijsvormen om meer zelfwerkzaamheid van de leerlingen vragen.
De nieuwe onderwijsvormen zijn ook onderwerp van debat, sommige directeuren beklagen zich over het feit dat leraren de medezeggenschap misbruiken om vernieuwingen te frustreren. En recentelijk zijn de CAO onderhandelingen in het voortgezet onderwijs vastgelopen op een conflict over de bepaling dat wijziging van het taakbeleid een 2/3 meerderheid van het personeel vraagt. In de sector beroepsonderwijs zijn de ROC's door de inspectie op de vingers getikt vanwege het geringe aantal contacturen, en ook in de HBO sector speelt een debat over contacttijd, bereikbaarheid van docenten en de verhouding tussen de middelen gemoeid met bestuur, beheerstaken en wat nog overschiet voor het primair proces. In beide sectoren is bovendien veel te doen over de honorering van de colleges van bestuur, waar medezeggenschapsraden geen vat op kunnen krijgen. In dit artikel worden de op handen zijnde veranderingen in de medezeggenschapsregelingen in het onderwijs besproken tegen de achtergrond van het publieke debat over de onderwijskwaliteit en nieuwe ideeën over de rol van de professional in de dienstverlening.
Onderwijs: iedereen kijkt mee
Onderwijs is in zijn aard een publieke zaak in de ruimste zin van het woord. Iedereen is ervaringsdeskundige en de kennis van het onderwijsproces is wijdverbreid. Dat maakt dat de instellingen en degenen die er werken per definitie in een glazen huisje zitten. Daarenboven wordt onderwijs algemeen gezien als een zaak van nationaal belang: het niveau van het onderwijs is de kurk waarop het economisch succes van Nederland moet drijven. Bij een veelheid aan maatschappelijke problemen wordt in de richting van de scholen gekeken. Criminaliteit wordt in verband gebracht met spijbelen en voortijdig schoolverlaten. Ongemanierdheid en gebrek aan normbesef worden geweten aan de school, of als men al ziet dat de oorzaak feitelijk bij de ouders ligt, dan is de school toch nog altijd het middel om tot verbetering te komen. Dat geldt ook voor algemenere zaken, als gezondheids- en aids-voorlichting, verkeersles en dergelijke. Zowel de samenleving als de ouders en deelnemers kijken kritisch naar de prestaties van het onderwijs, in een tijd waarin de overheid streeft naar deregulering en autonomiebevordering. Onderwijsinstellingen worstelen ten gevolge hiervan met een veelheid aan veranderingen. Nieuwe verhoudingen tussen personeel en management worden met vallen en opstaan gevonden onder het toeziend oog van ouders en de samenleving. Signalen van toenemende spanningen tussen personeel en management nemen toe, op een wijze die vergelijkbaar is met andere sectoren van professionele dienstverlening, zoals de gezondheidszorg.
Goed onderwijs afdwingbaar?
Aan de kant van de publieke opinie en het parlement is zorg over de kwalitatieve aspecten van het onderwijs, wat geleid heeft tot nieuwe wetgeving voor de onderwijsinspectie en tot een nota 'Governance in het onderwijs', waarin beschreven wordt hoe in de toekomst het toezicht op onderwijsinstellingen geregeld zou moeten worden vanuit het gezichtspunt van de samenleving, door raden van toezicht en het in positie brengen van de 'stakeholders', belanghebbenden op zijn Nederlands gezegd. Ook zijn er plannen om de systematiek van de hele onderwijswetgeving te wijzigen op een dusdanige manier dat niet langer het onderwijsaanbod door de wetgever beschreven wordt, maar dat de instellingen de opdracht krijgen te zorgen voor goed onderwijs en de afnemers van het onderwijs instrumenten krijgen om zaken af te dwingen. Het ontwerp voor een nieuwe wet op het hoger onderwijs en de recente invoering van de verplichting tot het aanbieden van kinderopvang zijn goede voorbeelden van deze manier van redeneren. De onderwijsinspectie is door de publieke belangstelling gedwongen de resultaten van de scholen te publiceren, waarbij met name de problematiek van allochtone leerlingen en de achterstandproblematiek in bepaalde gebieden sterk tot de verbeelding spreken. Met gevolg de beruchte 'witte vlucht': het wegtrekken van autochtone leerlingen naar andere scholen. De grondwettelijke vrijheid van onderwijs maakt het moeilijk om hier iets tegen te ondernemen, en deze komt zelf ook ter discussie te staan door de angst voor fundamentalisme en terrorisme. De veronderstelling is dan dat één school voor alle leerlingen de sociale cohesie bevordert. Dat is nog maar de vraag: de problemen van zwarte en witte scholen en radicalisering onder de jeugd komen in landen met een uniform openbaar onderwijs ook voor en hebben kennelijk meer te maken met ontwikkelingen in de samenleving dan met het stelsel.
Sleutelrol voor zeggenschap
Al met al een tamelijk hectische situatie, waarin het voor de scholen en dus ook voor de professionals moeilijk is zich op de kerntaken te concentreren. Opvallend is verder dat zeggenschap in al deze kwesties een sleutelrol speelt. Wensen en verwachtingen van ouders en samenleving leggen een druk op de schoolorganisatie, waar zeggenschap bij uitstek het middel is om tot bevredigende oplossingen te komen, zowel waar het gaat om de vraag welke zaken in redelijkheid tot de taak van de school gerekend kunnen worden, alsook de verdeling en organisatie van de werkzaamheden die dit met zich mee brengt. Medezeggenschap in het onderwijs is van ouds geregeld via de docenten- of teamvergadering en de oudercommissies, maar sinds de tachtiger jaren geldt er het wettelijk regime van de Wet medezeggenschap onderwijs (Wmo). Opmerkelijk verschil met de Wet op de ondernemingsraden (WOR) is het verschijnsel dat de medezeggenschap van ouders, leerlingen en personeel in één systeem ondergebracht is, met sedert 1992 een afsplitsing in personeelsdeel en ouders-leerlingen deel voor specifieke aangelegenheden. Het voorstel van de Algemene Onderwijsbond om de WOR van toepassing te verklaren op het onderwijs stuitte steeds op het grote bezwaar, dat daarmee een eind zou komen aan deze zogenaamde 'ongedeelde' medezeggenschap, waarin personeel, ouders en leerlingen gezamenlijk optrekken. Ten langen leste is hiervoor een compromisoplossing ontwikkeld in de Wet medezeggenschap op scholen (WMS). In het primair en voorgezet onderwijs lijkt dit definitief de oplossing te worden, in de sector beroeps en volwasseneducatie is de medezeggenschap nog volop in discussie. Zoals het er nu uitziet zal in deze sector de Wmo worden vervangen door de WOR en komt er een aparte medezeggenschapsregeling voor de deelnemers (leerlingen/studenten). Daarnaast komt er een raad waarin de gemeenschappelijke aangelegen voor personeel en deelnemers aan de orde komen. In het hoger onderwijs wenst het kabinet vast te houden aan een keuzemogelijkheid per instelling: wor of een wmo-achtige structuur.
Wettelijk regelen?
Omdat het personeel, de ouders en de studenten in een positie van afhankelijkheid en ondergeschiktheid verkeren, en omdat de overheid de eindverantwoordelijkheid draagt voor het stelsel, is het van belang dat de hoofdzaken van de medezeggenschap bij wet geregeld worden. De werkgever heeft het in de organisatie voor het zeggen, hij is het die aanwijzingen geeft en die de koers van de organisatie bepaalt. Dit onderscheid komt duidelijk tot uitdrukking in het arbeidsrecht en is bijgevolg het uitgangspunt voor de rechter bij het beoordelen of een maatregel genomen door de werkgever door de beugel kan. Degenen die in belangrijke mate in hun werksfeer worden geraakt door besluiten van een werkgever, dienen bij de totstandkoming van deze besluiten te worden betrokken. Het vorenstaande betekent dat de wetgever tot taak heeft het machtsevenwicht tussen de werkgever (de onderwijsaanbieder) en de werknemers, de ouders en de leerlingen behoort te waarborgen. Dit betekent dat de randvoorwaarden voor medezeggenschap in de wet moeten worden geregeld, zoals de minimale eisen met betrekking tot scholing en ondersteuning, de informatie waarop het medezeggenschapsorgaan recht heeft, het vastleggen van advies- en instemmingsrechten, een goede geschillenregeling en rechtsbescherming van de medezeggenschapsraadsleden.
Primair en voortgezet onderwijs: WMS
In december 2005 heeft de minister van OCW bij de Tweede Kamer het voorstel ingediend voor een nieuwe Wet medezeggenschap op scholen (WMS)². De bedoeling is dat dit wetsvoorstel per 1 januari 2007 de huidige Wmo gaat vervangen. De hoofdstructuur uit de Wmo 1992 - één medezeggenschapsraad bestaande uit verschillende geledingen (personeel en ouders/leerlingen) - blijft ook bij de nieuwe wet intact. Dat betekent dat er aangelegenheden zijn waarover de gehele raad advies- of instemmingsrecht heeft en aangelegenheden waarover of het personeel of de ouders en - in het voorgezet onderwijs - de leerlingen instemmingsrecht hebben. De voornaamste redenen om tot een nieuwe regeling te willen komen zijn de steeds groter wordende afstand tussen bestuur en school en de voortschrijdende decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden.
Afstand bestuur - school
De laatste decennia zijn de verhoudingen tussen bestuur (de werkgever), management en medezeggenschap in de schoolorganisaties flink veranderd. Sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw zien we dat de schoolbesturen meer op afstand zijn komen te staan van de schoolorganisatie en krijgt het management steeds meer verantwoordelijkheden. Zo heeft de wijziging van de bekostiging - invoering van de lumpsum - ertoe geleid dat bestuur en management op het financiële terrein meer beslissingsruimte hebben gekregen. Het op afstand komen te staan van schoolbesturen gaat veelal, zeker in het voortgezet onderwijs, nog een stap verder. De manager wordt dan bestuurder (college van bestuur) en het bestuur wordt omgezet in een raad van toezicht. Deze trend werkt door in de rol en de positie van de medezeggenschapsraad. Deze professionalisering komt overigens ook niet 'zomaar' tot stand, maar vindt zijn oorzaak in het overheidsbeleid dat gericht is op autonomievergroting, deregulering en het afleggen van verantwoording (rekenschap). Dit leidt ertoe dat schoolbesturen meer en meer verantwoordelijkheid krijgen voor het eigen beleid en dat de overheid zelf steeds minder voorschrijft en bepaalt. Het streven naar meer beleidsvoerend vermogen van bestuur en management is een katalysator van fusieprocessen van schoolbesturen en het elkaar opzoeken om samen te werken in bestuurlijke samenwerkingsverbanden, op het terrein van leerlingenzorg maar ook op het terrein van personeelsbeleid. In samenhang met deze professionalisering en schaalvergroting is discussie ontstaan over wat nu inhoudelijk als 'goed besturen' kan worden beschouwd. Het debat dat over goed besturen in andere maatschappelijke sectoren wordt gevoerd doet daarmee ook intrede in het primair en voortgezet onderwijs. Belangrijk element hierbij is de toenemende roep om 'meervoudige publieke verantwoording'. Bestuur en management dienen zowel verantwoording af te leggen naar officiële instanties zoals de Inspectie, maar ook en vooral naar de maatschappelijke omgeving van de school: ouders, leerlingen en relevante maatschappelijke organisaties.
Decentrale arbeidsvoorwaarden
De tweede reden om een nieuwe medezeggenschapsregeling na te streven is gelegen in het verschijnsel dat steeds meer arbeidsvoorwaarden direct in en rondom de scholen worden vastgesteld. De laatste decennia zien we dat de overheid en de non-profitorganisaties zich spiegelen aan de ontwikkelingen in de arbeidsverhoudingen in de marktsector. Daarom probeert de overheid ook meer afstand te nemen van het arbeidsvoorwaardenoverleg in deze sectoren. Deze ontwikkeling treffen we ook aan in het onderwijs. In de sectoren primair en voortgezet onderwijs worden cao's afgesloten waarin niet alle arbeidsvoorwaarden tot in detail worden geregeld. Een aantal voorwaarden moet verder worden uitgewerkt op het niveau van het bestuur dan wel van de instelling. Hierbij doen zich enkele knelpunten voor: Allereerst botst de gezamenlijke medezeggenschap van personeel, ouders en leerlingen met de sterkere rol die het personeel zou moeten spelen in het uitoefenen van inspraak bij het bepalen van hun arbeidsvoorwaarden, sociale zekerheid en het personeelsbeleid. Voorts werken wijzigingen in wet- en regelgeving in de sfeer van arbeidsverhoudingen en sociale zekerheid niet automatisch door naar het primair en voortgezet onderwijs. De WOR is de regel voor veruit de meeste maatschappelijke sectoren in onze economie en doen zich wijzigingen voor in bijvoorbeeld arbeidsomstandigheden- en arbeidstijdenwetgeving of andere terreinen die relevant zijn voor de arbeidsverhoudingen, worden deze veelal direct doorgevoerd in de WOR, in de Wmo is hierin meestal niet voorzien.
Eigenstandige bevoegdheden
De belangrijkste wijzigingen voor het personeel is de bepaling dat de geledingen eigenstandige bevoegdheden krijgen. In de Wmo is het nog zo dat als de ene geleding instemmingsrecht heeft, de andere geleding automatisch een zogenaamd 'afgeleid adviesrecht' toekomt. Met andere woorden, als het personeelsdeel van de medezeggenschapsraad instemmingsrecht heeft over bijvoorbeeld een voorstel van het bestuur over het te voeren taakbeleid, dan heeft de ouder-/leerlinggeleding over het voorstel adviesrecht. De spiegelbepaling komt terecht niet meer terug in de WMS. De personeelsgeleding kan zo eigenstandig, dus zonder bemoeienissen van de andere geledingen, zijn bevoegdheden uitoefenen. Voorts worden de bevoegdheden van de personeelsgeleding van de medezeggenschapsraad uitgebreid. De personeelsgeleding krijgt in de WMS over dezelfde onderwerpen een instemmingsrecht toebedeeld als in de Wmo. Hieraan worden in de WMS de onderwerpen toegevoegd waarop de ondernemingsraad in het bedrijfsleven en bij de overheid wél instemmingsrecht toekomt maar die nog niet in de Wmo staan vermeld.
Geschillenregeling
Om het functioneren van de medezeggenschap te verbeteren wordt in de WMS ook de geschillenregeling versterkt. Zo wordt bij adviesgeschillen in het vervolg getoetst of de belangenafweging die het schoolbestuur voorafgaand aan de besluitvorming heeft gemaakt, redelijk is geweest. En bij instemmingsgeschillen wordt getoetst of het onthouden van instemming onredelijk is of dat bepaalde zwaarwegende omstandigheden het besluit van het schoolbestuur rechtvaardigen.
Hoger Onderwijs
Binnenkort zal de nieuwe wet voor het hoger onderwijs - hbo en universiteiten - naar de Tweede kamer worden gestuurd. Hierin komt ook de medezeggenschap van het personeel te staan. Zoals het er nu uitziet zien de belangrijkste veranderingen er ten opzichte van de huidige regelingen als volgt uit. De medezeggenschap op universiteiten en hogescholen wordt in één regeling geregeld. De keuzemogelijkheid die universiteiten nu kennen tussen een gedeelde ( ondernemingsraad) of een ongedeelde raad (medezeggenschapsraad waarin personeel en studenten zitting hebben) komt er ook voor de hogescholen. Ook de hogescholen kunnen straks kiezen om voor het personeel de WOR in te voeren. Dit betekent overigens niet dat het personeel inspraak op onderwijsinhoud verliest. De instemmings- en adviesrechten die in de oude wet aan de gezamenlijke vergadering waren toegekend blijven gewoon van toepassing. De gezamenlijke vergadering is alleen niet meer verplicht voorgeschreven. De nieuwe wet is dus een stuk minder gedetailleerd dan de oude. Dit betekent (volgens het concept - wetsvoorstel) dat de medezeggenschapsraden in het medezeggenschapsreglement zelf veel meer moet en regelen. Om toch enige sturing te geven de vormgeving van de medezeggenschap werkt de wetgever met zorgplichten. In zeer algemene bewoordingen legt de wetgever minimale eisen neer. Zo schrijft de wet voor dat het college van bestuur zorg moet dragen voor een "volwaardige, goed functionerende en effectieve medezeggenschap". Ook schrijft de wet voor dat de raad een "representatieve vertegenwoordiging van personeel en studenten" moet vormen. Ook dienen deze organen "adequate bevoegdheden" te hebben, aldus de nieuwe wet. Nadere invulling wordt nauwelijks gegeven; uitwerking dient via het medezeggenschapsreglement te gebeuren. Aanvankelijk wilde de minister ook de advies- en instemmingsrechten via een zorgplicht regelen. Instellingen zouden dan vrij kunnen onderhandelen over instemmings- en adviesrechten, en daarmee zelf inkleuring geven aan wat zij als "adequate" medezeggenschap beschouwen. Hierop kwam stevige kritiek van de AOb en andere bonden en studentorganisaties. Een wetsonderdeel dat de onderlinge (ongelijke) machtsverhoudingen moet reguleren leent zich volgens de AOb niet voor het werken met zorgplichten. OCW liet zich overtuigen en besloot de bestaande rechten uit de WHW tenminste ook in de nieuwe wet te garanderen.
Geef alle betrokkenen een stem
Waarom is medezeggenschap in het onderwijs juist in deze tijd zo belangrijk?
De reden hiervoor is gelegen dat vrijwel alle debatten en bestuurlijke problemen te maken hebben met het feit dat in het dereguleringsproces steevast gekozen is voor de analogie van de particuliere onderneming, waarbij het uitgangspunt is dat er een ondernemer is die alles betaalt en daarom alles bepaalt. In het onderwijs zijn de verhoudingen wezenlijk anders, omdat de belastingbetaler betaalt, en de scholen een gedelegeerde maatschappelijke opdracht vervullen. Deze opdracht houdt een gedeelde verantwoordelijkheid in tussen de schoolorganisatie, en degenen die als professionele dienstverlener werkzaam zijn. Discussies over de kwaliteit van de dienstverlening, het peil van het onderwijs, de bijdrage van het stelsel tot de economische groei, vormen typische aspecten van publieke dienstverlening die ook publiek gefinancierd wordt. Daarom is het gewenst bij decentralisatie niet de bevoegdheden van de overheid simpelweg naar de instellingen te verschuiven, maar deze te verdelen over de betrokkenen, om op deze wijze een systeem van 'checks and balances' in het leven te roepen. Organisatorische zaken horen dan bij bestuur en management, onderwijskundige en kwalitatieve verantwoordelijkheden bij de beroepbeoefenaar. Ouders en leerlingen, maar ook maatschappelijke instanties als bedrijfsleven en lagere overheden kunnen een positie krijgen in dit geheel, Dat kan er toe leiden dat er een gedegen dienstverlening van voldoende kwaliteit ontstaat. Een aardig voorbeeld van hoe dit kan werken is de recente affaire met een schoolbestuur in Amsterdam. De medezeggenschapsraad had zich tot de Algemene Onderwijsbond gewend, omdat men ontevreden was over het bestuur, en meende dat het bestuur zich niet aan de WMO hield. In de daaropvolgende procedure is niet alleen het bestuur in het ongelijk gesteld, maar zijn er ook talrijke falen aan het licht gekomen rondom het bestuur en het onderwijs aan de school.
Goede zeggenschap heilzaam
Het traditionele zeggenschapsmodel, dat immers ook ontleend is aan de organisatievorm van de industriële productie, schiet te kort, en verdient aanvulling met elementen die appelleren aan de specifieke kenmerken van de sector en eigen verantwoordelijkheid van de leraar als primaire dienstverlener. Het management heeft tot taak om voorwaarden te creëren waaronder de professionals hun werk kunnen doen, maar curriculum, didactische werkvormen en vakinhoudelijke vraagstukken behoren tot het domein van de leraar, hetzij in een teamverband, hetzij in het kader van een groep van vakgenoten.
De leraren moeten de zeggenschap over hun eigen werk in handen krijgen, door een professioneel statuut, dat de rechten en plichten van het individu regelt, in aanvulling op de collectieve medezeggenschap door de medezeggenschap. Ouders, leerlingen en studenten moeten op dezelfde wijze een individuele en een collectieve positie krijgen om hun rechten op goede dienstverlening te kunnen uitoefenen, en namens de samenleving als geheel moet er toezicht zijn op de wijze waarop een en ander in zijn werk gaat. Vaak wordt als vanzelfsprekend aangenomen dat dit een taak voor de inspectie bij uitstek is, maar in de praktijk blijken goede medezeggenschapsregelingen veel heilzamer, omdat de professionele dienstverlener een intrinsiek belang heeft bij kwaliteit en daardoor een natuurlijke bondgenoot van het algemeen belang is. De opvatting van de Algemene Onderwijsbond is dat een stelsel met uitgebalanceerde zeggenschapsrechten de beste garantie is voor een goede onderwijskwaliteit bij een lage regeldichtheid. Daarom moeten er naast de rechten van ouders/leerlingen en studenten en de zeggenschapsrechten die elke werknemer in Nederland heeft, een regeling komen voor de zeggenschap van de individuele beroepsbeoefenaar, te onderscheiden van het collectief van het personeel, om te waarborgen dat de onderwijsprofessional recht van spreken heeft waar het de uitoefening van zijn vak aangaat. De Algemene Onderwijsbond komt binnenkort met een voorstel van een professioneel statuut, waarin de rechten en plichten van de docent als primaire dienstverlener staan beschreven. Een dergelijk statuut zou een verankering moeten krijgen in hetzij de wetgeving, hetzij de CAO's in de diverse sectoren.
¹ Walter Dresscher is voorzitter van de Algemene Onderwijsbond (AOb) te
Utrecht.
² Zie voor een uitvoerige beschrijving van het wetsvoorstel: Frans Brekelmans,
Gerard Goetheer, Renée van Schoonhoven, De Wet medezeggenschap op
scholen: veranderingen, opbouw en thema's, Den Haag 2006.
